Questões de Ciência Política do ano 2004

Por falta de informação e de conhecimento técnico específico dos tomadores de decisão, que acreditam que os implementadores têm mais conhecimento especializado para fundamentar certas decisões.

Porque há conflitos que não são resolvidos durante a formulação, fazendo com que a decisão se restrinja ao consenso mínimo possível na ocasião.

Porque os decisores consideram estratégico reservar alguns tópicos da decisão para novas rodadas de negociação, de modo a se fortalecerem diante de certos interesses no futuro.

Porque alguns dos possíveis impactos das medidas a serem tomadas são desconhecidos e a racionalidade da classe política mostra ser pouco recomendável assumir o ônus de várias decisões dessa natureza.

Porque os interesses envolvidos em uma dada política são poderosos o suficiente para inviabilizála e para ameaçar os tomadores de decisão, caso as decisões imponham múltiplas perdas a um só tempo.

Ao contrário do que ocorre em diversos países do mundo, no Brasil a Lei de Diretrizes Orçamentárias- LDO não é impositiva/imperativa, mas apenas autorizativa. Isso quer dizer que, em última instância, é o Executivo, a quem compete implementála, que decide as prioridades de aplicação das receitas públicas.

O sistema eleitoral brasileiro estabelece métodos diferentes para a composição das casas legislativas, sendo o Senado Federal eleito pelo sistema majoritário e todas as demais instâncias legislativas (Câmara dos Deputados, Assembléias Legislativas, Câmara Distrital e Câmaras de Vereadores) eleitas pelo sistema proporcional.

Ao contrário do que prevalece em outros países, notadamente a Espanha, não existe vinculação legal entre partidos políticos e sindicatos/centrais sindicais no Brasil.

O alto grau de fragmentação do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), uma das características mais marcantes do sistema político brasileiro, está diretamente relacionado à elevada dose de permissividade dos sistemas partidário e de representação parlamentar vigentes, os quais facilitam a criação de partidos e o livre trânsito de representantes eleitos entre as legendas.

Desde 1985 o Brasil pode ser considerado um sistema político pluripartidário, tendo em vista que, nesse ano, foi autorizado o funcionamento de partidos outros que não PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) e ARENA (Aliança Renovadora Nacional).

São exemplos do mesmo processo de descentralização: o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, o Programa Nacional de Alimentação do Escolar, o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, o Programa Nacional do Livro Didático, a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Exige um grau elevado de amadurecimento político pois requer, dos entes federados (União, estados e municípios), muita habilidade e disposição para coordenar e pactuar suas respectivas atribuições e responsabilidades, assim como suas estratégias para o atendimento às necessidades da população.

Parte do diagnóstico de que o município é o ente privilegiado para tratar diretamente as questões sociais, como saúde e educação, uma vez que é, dos três, o mais próximo da realidade da população, tanto em termos sócio-culturais quanto da profundidade e das particularidades típicas de cada caso/região.

A despeito de transferir aos estados e municípios recursos e responsabilidades, a União tem preservado importantes recursos de poder. Por exemplo, no caso do SUS, a União estabelece tanto os critérios para a transferência dos recursos – definindo prioridades e nelas enquadrando os municípios – quanto os pré-requisitos para habilitação dos municípios.

A experiência brasileira indica que a construção de mecanismos de cooperação e de descentralização de responsabilidades depende muito das iniciativas do governo federal e de sua capacidade para prover incentivos adequados aos governos subnacionais aos quais se dirigem.

A despeito da diminuição da intervenção do governo no setor rural e do crédito agrícola subsidiado, aumentou a integração do setor em cadeias produtivas e no sistema de distribuição organizado tendo por referência a agroindústria e as cadeias de supermercado.

Umas das características desse processo de transformação foi a expansão dos estoques reguladores e melhoria da infra-estrutura de escoamento da produção.

O aumento da produtividade esteve associado à queda do nível de emprego agrícola e do número de estabelecimentos rurais.

O fato de que, de um modo geral, os maiores ganhos de produtividade agrícola tivessem ocorrido em relação aos cultivos destinados ao mercado interno não impediu que a balança comercial do agronegócio registrasse saldos positivos elevados.

Contribuiu para o aumento do volume da produção e da produtividade um conjunto de fatores nem sempre fruto de políticas públicas específicas, tais como: transferência, ao produtor, de tecnologia desenvolvida pelo setor púbico, transferência interregional de capital humano e aumento da disponibilidade de insumos agrícolas a preços atraentes para o produtor.

No processo de formação de agenda em políticas públicas, para que um estado de coisas se torne um problema político, item prioritário na agenda governamental, é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: mobilize ação política – seja ação coletiva de grandes ou de pequenos grupos, seja ação de atores individuais estrategicamente situados; constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que, para os governantes, o ônus de não lidar com o problema seja maior que o de enfrentá- lo; constitua uma situação de oportunidade, ou seja, algum ator relevante perceba vantagens a serem obtidas com o seu tratamento.

Os modelos de implementação de políticas públicas conhecidos como "interativo" e "bottom-up" têm entre suas características: os objetivos perseguidos são consensuais e perfeitamente compreendidos por todos os envolvidos; cada agência implementadora independe das outras para realizar suas tarefas; as tarefas de cada participante são previamente especificadas em detalhe e na seqüência correta; os atores que exercem posições de comando são capazes de obter efetiva obediência dos seus comandados.

A implementação de uma política pública não ocorre de maneira consistente nem automática, tão logo esteja formulada: abrange a tomada de novas decisões, o abandono de algumas e a reformulação de outras; inclui elementos políticos de grande complexidade, envolvendo atores diversos, com variados graus de autonomia e capacidade de mobilização de diferenciados recursos de poder; e pode incluir a revisão do próprio problema político original e da conveniência de sua inserção na agenda governamental.

Um traço recorrente nas políticas públicas no Brasil é a sua desarticulação horizontal: devido a problemas de comunicação intragovernamental ou em conseqüência do conflito interburocrático, as políticas são fragmentadas segundo as áreas de controle de cada agência, perseguem-se objetivos muitas vezes contraditórios e estabelecem-se superposições que levam ao desperdício de recursos.

No Brasil, as políticas públicas freqüentemente são afetadas por uma perspectiva linear e vertical que, ao mesmo tempo, expressa e resulta da baixa capacidade de coordenação, da forte tendência à centralização das decisões e da reduzida autonomia e fragilidade institucional dos níveis e agências responsáveis pela implementação.